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CIEFR成果 | 地方普通本科高校经费投入状况分析
2024-06-28 14:56:00
中国教育财政
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  一、引言

  1999年我国高等教育扩招政策开启了高等教育大众化进程,高等院校数量和在校生数迅速增加。2019年我国高等教育毛入学率达到51.6%,标志着我国高等教育从大众化正式进入普及化阶段。在我国高等教育大众化、普及化进程中,地方高校成为高教扩招任务的主要承担者,培养了大批经济社会发展所需要的高素质人才,为我国现代化建设做出了重要贡献。

  在我国普通本科高校中,地方普通本科高校占主体地位。2019年,我国地方普通本科高校无论是学校数还是在校生数,都占全国普通本科高校的90%及以上。在地方普通本科高校数量不断增长以及招生规模不断扩大的同时,其办学水平也在不断提升。有越来越多的地方普通本科高校跻身“211工程”和“双一流”建设等国家重大教育工程中。在116所“211工程”高校中,有28所是地方高校,占总数的24%。2017年9月教育部、财政部、国家发展改革委公布的137所“双一流”建设高校及建设学科名单中,共有47所地方高校入选,占总数的34%,充分显示了地方高校强劲的发展势头。同时,共有67所地方高校入选部省共建“双一流”建设高校,14所地方高校成为“部省合建”髙校,地方髙校在我国高等教育战略布局中的地位越来越重要。

  1999年高等教育扩招后,我国高等教育经费投入总量持续增长,为高等教育事业实现跨越式发展提供了有力保障。但是,受地方公共财政能力有限以及学费上涨的制约,地方高校在经费投入方面还存在一些突出问题:地方高校总体投入水平仍然偏低,区域间差异较大;一些地方高校生均拨款水平较低,基本办学条件仍然有待改善,等等。1999年至2005年,地方高校的生均一般公共预算教育经费支出在不断减少。1999年,地方高校的生均预算内教育经费支出是中央高校的57.70%,至 2005年该值已不足中央高校的一半,仅为43.70%,在此期间,中央高校和地方高校之间的差异逐渐拉大。

  为进一步加大地方高等教育财政投入,使地方高校更好地承担起实施科教兴国战略和人才强国战略、建设创新型国家的历史使命,在高等教育以大规模扩招为特征的外延式发展转入以提高质量为特征的内涵式发展阶段后,中央政府逐步进行政策调整,在增加中央政府对地方高校(地方所属公办普通本科高校)支持的同时,提高地方政府投入高等教育的积极性。2010年财政部、教育部出台《关于印发<中央财政支持地方高校发展专项资金管理办法>的通知》(财教〔2010〕21号),在原“中央与地方共建高等学校专项资金”的基础上,设立支持地方高校发展专项资金,支持地方高校的重点发展和特色办学。2010年11月30日,财政部、教育部发布《关于进一步提高地方普通本科高校生均拨款水平的意见》(财教〔2010〕567号),要求各地要根据高校合理需要,制订本地区地方高校生均拨款基本标准。在此基础上,结合财力情况、物价变动水平、高校在校生人数变化、工资标准调整等因素,建立地方高校生均拨款动态调整机制,逐步提高生均拨款水平。原则上,2012年各地地方高校生均拨款水平不低于12000元。2010年提高地方普通本科高校生均拨款水平的政策有效地确保了各省份及省级以下政府对地方高等教育的财政投入。此后,中央高校和地方高校之间差距开始逐步缩小。2010年,地方普通高校生均预算内教育经费支出占中央普通高校生均预算内教育经费支出的比例从42.68%增至46.94%,2012年升至60.53%,此后虽有下降,但一直维持在55%左右,2019年开始上升,2020 年达到 66.57%。

  近年来,中央通过转移支付,不断加大对地方高校的支持力度,支持地方高校高质量发展。2016年,财政部、教育部印发《支持地方高校改革发展资金管理办法》(财教〔2016〕72号),在支持地方高校发展资金、地方高校生均拨款奖补资金的基础上,整合设立“支持地方高校改革发展资金”,更好地推动各地改革完善地方高校预算拨款制度,推动地方高校深化改革和内涵式发展,支持地方推进“双一流”建设等。同时,在资金使用上赋予地方较大的自主权,要求突出支持重点,强化政策导向,财政投入向拥有高水平学科的高校倾斜,向办学质量高、办学特色鲜明的高校倾斜。2021年12月31日,财政部、教育部发布《关于印发<支持地方高校改革发展资金管理办法>的通知》(财教〔2021〕315号),对《支持地方高校改革发展资金管理办法》进行了修订,重点支持增加了“支持中西部地区高等教育发展”方面的内容。

  以上政策的实施,切实提高了地方高校的财政投入水平。在新的历史时期,部分发达地区的地方政府逐步增加对地方普通高等教育的财政投入,关注区域性高等教育体系的建立,增加优质高等教育资源的供给。地方政府加大投入的背后,既有初期阶段中央“共建”策略以及要求建立地方高校拨款机制的推动作用,更重要的是,随着地方政府财力的增加及地方产业升级的需求,高等教育的发展对地方经济的促进作用逐渐凸显。

  提高地方高校的办学质量和水平是促进区域经济社会发展的重要战略基础,在国家高等教育强国建设战略中,地方高校是重要的参与主体。有研究指出,我国中央政府通过行政分化、“世界一流”大学建设以及倾斜性的财政专项政策,使高校在行政、财政、功能等方面逐步实现分层。高校间财政分化既体现在精英高校与普通高校之间的财政分化,也体现在精英高校内部的分化 。受区域经济发展差异、不同省份高等教育体量差异以及地方政府发展高等教育不同策略的影响,地方高校之间同样也存在财政分化,表现在各省份之间以及省份内部高校之间的差异。探究各省份地方普通本科高校经费投入的差异对于了解我国各省份地方普通本科高校经费投入现状,进而促进地方普通高等教育事业协调发展具有重要意义。本研究将聚焦地方普通本科高校,从各省份之间、省内高校间、省内省属高校和市属高校间三个维度,分析地方普通本科高校教育经费投入的差异情况,从而尝试刻画当前我国地方普通本科高校教育经费投入状况。

  除引言外,本报告主要包括以下内容:第二部分,研究数据和研究方法。第三部分,描述近十四年全国普通本科教育事业发展和经费投入情况。第四部分,分析各省份地方普通本科高校(含民办)教育事业发展和教育投入现状。第五部分,分析地方普通本科高校(教育和其他部门)财政投入的各省份差异、省内高校间差异及省内省属高校和市属高校间差异的情况。第六部分,简要总结本研究的发现。最后,概述本研究的不足和下一步研究计划。

  二、研究数据和方法

  (一)研究数据

  本报告使用的数据主要来自:(1)2007—2020年《中国教育统计年鉴》;(2)2018—2020年《中国教育经费统计年鉴》;(3)“2019年中国教育经费统计数据库”。(注:本报告数据来源如未另外给出,均来自“2019年中国教育经费统计数据库”)本报告分析使用全国31个省份的地方普通本科高校数据,其中地方公办普通本科高校703所。(注:本报告中地方公办普通本科高校指“教育部门和其他部门办地方普通本科高校”,不含企业办高校。)

  此外,本文按照我国2019年转移支付经费享受政策,将31个省份分为四个区域来进行相关的分析,包括:东部、中部、东北、西部。其中,东部(8个省份)包括北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东;中部(8个省份)包括河北、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南;东北(3个省份)包括辽宁、吉林、黑龙江;西部(12个省份)包括宁夏、新疆、青海、陕西、甘肃、内蒙古、四川、云南、贵州、西藏、重庆、广西。

  (二)研究方法

  本文主要使用描述统计和统计指标测度两类方法。统计指标包括变异系数(Coefficient of Variation,简称CV)和不同分位数之比(P90/P10、P50/P10、P90/P50)。其中:

  (1)变异系数是指一组数据的标准差与其均值之比。变异系数值越大,代表组间离散程度越高,不均衡水平就越高;反之,变异系数值越小,代表组间离散程度越低,不均衡水平就越低。本文使用变异系数来考察和比较各省份地方普通本科高校生均支出水平的差异。需要指出的是,高校之间由于功能和质量的不同而产生的经费投入水平和经费来源结构的差异,是一个全球普遍的现象。高校之间在经费投入水平和经费来源结构方面存在一定程度的差异是合理的。

  (2)变异系数虽然能够比较两组数据离散程度的相对差异,但其不足之处在于无法呈现单个变异系数值所代表的绝对差异和一组数据的不同百分位之间的差异。因此,本文采用省内高校的P90/P10、P50/P10、P90/P50作为补充指标。该指标是由地方普通本科高校各项分析指标的不同分位数之比计算而来,用于反映各省份地方普通本科高校中不同层次高校之间的差异性。其中,P90表示生均支出水平从低到高排名第90百分位的高校,即头部高校;P50表示生均支出水平从低到高排名第50百分位的高校,即中部高校;P10表示生均支出水平从低到高排名第10百分位的高校,即下部高校。因此,P90/P10是90分位数比10分位数,即地方普通本科高校评价指标的头部高校与下部高校的差异;P50/P10是指50分位数比10分位数,即地方普通本科高校评价指标的中部高校与下部高校的差异;P90/P50是指90分位数比50分位数,即地方普通本科高校评价指标的头部高校与中部高校的差异。

  本文使用的具体指标包括:(1)教育经费总收入(收入指标);(2)国家财政性教育经费(收入指标);(3)生均教育经费支出/生均教育事业性经费支出(生均支出指标);(4)生均一般公共预算教育事业费支出(生均支出指标)。本文将使用国家财政性教育经费占比、生均支出水平(生均教育经费支出、生均一般公共预算教育事业费支出)来考察各省份的经费投入水平;使用生均支出(生均教育事业性经费支出、生均一般公共预算教育事业费支出)变异系数和分位数之比来看各省份内部高校之间经费投入的差异。

  三、全国普通本科教育事业发展和经费投入变化趋势

  本部分分析全国普通本科高校(分中央高校和地方高校,地方高校包括民办高校)的事业发展和经费投入情况。首先根据毛入学率、学校数和在校生数描述2007—2020年 全国普通本科高校的事业发展状况。(注:由于教育经费统计年鉴中,1999—2004年,全国各级各类学校教育经费收入中,普通高等学校没有区分本科学校和高职高专学校,只区分中央和地方普通高等学校;2005—2006年,全国各级各类学校教育经费收入中,普通高等学校区分本科学校和高职高专学校,但没有区分中央和地方。故本节分析所涉年份从2007年开始。)其次,分全国普通本科高校和地方普通本科高校,从教育经费收入和国家财政性教育经费收入角度描述2007—2019年普通本科高校的经费投入变化情况,并分析普通本科高校的教育经费收入、国家财政性教育经费收入在全国各级各类教育机构相应经费收入中的占比变化情况,以及普通本科高校的国家财政性经费收入占普通本科高校教育经费总收入的比例变化情况。

  (一)全国普通本科教育事业发展变化趋势

  图1呈现了2007—2020年我国高等教育毛入学率和普通本科高校的在校生数据。2007—2020年,高等教育毛入学率 逐年提高,2019年实现了高等教育普及化(51.6%),2020年继续提高到54.4%。(注:高等教育毛入学率统计中的高等教育在学总规模不仅包括普通高等教育本专科在校生数、研究生在校生数,还包括成人本专科折合在校生数、成人夜大在校生数等。)我国普通本科在校生规模逐年增长,从1024万人增加到1826万人。

  从学校数来看(表1),2007—2020年,中央高校增加了8所,地方高校增加了522所(占比从86%增加到91%);地方高校中,民办高校增加了413所(在全国高校中占比从4%增加到35%)。从在校生数来看(表3),中央高校增加了25万人,地方高校增加了776万人(占比从84%增加到90%);地方高校中,民办高校增加了282万人(在全国高校学生数中占比从18%增加到26%)。总之,在全国普通本科高校中,无论是学校数还是在校生数,地方普通本科高校都占90%及以上,在规模上占据主体地位。

  (二)全国和地方普通本科教育经费投入变化趋势

  图2和图3显示的是2007—2019年全国和地方普通本科高校(含民办)教育经费收入及其占全国各级各类教育机构教育经费总收入比例的情况。2007—2019年,全国普通本科高校教育经费收入从3003亿元增长到8027亿元,地方普通本科高校教育经费收入从1884亿元增长到5186亿元(数据经过消费者物价指数平减)。从2007—2019年我国普通本科高校教育经费收入占全国各级各类教育机构教育经费总收入的比例来看,总体来看,全国普通本科高校的经费收入占比在21%~25%之间波动,地方普通本科高校的经费收入占比在13%~16%之间波动。

  图4和图5显示的是2007—2019年全国和地方普通本科高校国家财政性教育经费收入及其占全国各级各类教育机构国家财政性教育经费总收入比例的情况。2007—2019年,全国普通本科高校国家财政性教育经费收入从1366亿元增长到5037亿元,地方普通本科高校国家财政性教育经费收入从773亿元增长到3108亿元(数据经过消费者物价指数平减)。从各级各类教育机构国家财政性教育经费总计中普通本科高校的占比来看,全国普通本科高校的占比在15%~18%之间波动,2011年最高,为18.0%;地方普通本科高校的占比在8%~11%之间波动, 2012年最高,为10.9%。

  图6和图7显示的是2007—2019年全国和地方普通本科高校教育经费总收入中国家财政性教育经费占比的变化情况(含民办高校)。从占比的变化趋势来看,无论是全国高校还是地方高校,2007年到2012年都呈明显的上升趋势,2012年达到顶点之后,波动幅度不大。具体来看,全国普通本科高校的财政性教育经费占比,从2007年的45.5%上升到2012年的63.1%,之后稳定在61%~62%左右。地方普通本科高校的财政性教育经费占比,从2007年的41.0%上升到2012年的60.4%,之后一直稳定在58%~60%。可见,与2007年相比,全国普通本科高校尤其是地方普通本科高校财政性教育经费占比有了很大增长。

  四、各省份地方普通本科高校办学格局和经费投入现状

  本部分分析各省份地方普通本科高校的办学格局和经费投入情况。首先,通过2019年各省份普通本科高校的在校生规模(分中央和地方、地方分公民办)来考察各省份普通本科高校的办学格局。其次,通过生均教育经费支出、生均一般公共预算教育事业费支出来分析2019年各省份地方公办普通本科高校的财政投入水平。再次,通过国家财政性教育经费占比来考察各省份地方普通本科高校的多元化筹资格局。最后,从各省份地方公办普通本科高校的生均教育经费支出和国家财政性教育经费占比两个维度,以及从各省份地方普通本科高校民办在校生数占比和国家财政性教育经费占比两个维度,来刻画各省份地方普通本科高校教育事业发展和财政投入情况的四象限图,以考察各省份地方普通本科教育财政投入与事业发展相适应的情况。

  (一)各省份普通本科高校的多元化办学主体格局

  1. 央地格局

  首先,我们来看下各省份普通本科高校中中央属和地方属高校(含民办)的结构差异。图8是2019年各省份普通本科高校在校生数及地方高校学生数占比情况(按各省份地方普通本科高校在校生数排序)。(注:本部分在校生数为折合学生数(财)。折合学生数(财)=((年初折合学生数-年初折合函授夜大生)*8+(年末折合学生数-年末折合函授夜大生)*4) )/12。图9同。)从总体在校生规模上来看,江苏、山东、广东、河南、北京、四川、湖北、陕西、河北、辽宁等省普通本科高校在校生规模较大,都超过了100万人。从地方高校在校生数在各省份总在校生数中占比来看,除了云南、山西、青海、内蒙古、江西、海南、贵州、广西、西藏9个省没有央属高校,其他省份中,占比最高的是河南(99.7%)、其次是河北(95%),然后是山东、浙江、安徽、广东(85%~89%);占比最低的是北京(22%),其次是上海(54%)、湖北(65%)、陕西(72%)、江苏(73%)。

  2. 公民办格局

  再来看各省份地方普通本科高校在校生数的公民办格局。图9是2019年各省份地方普通本科高校在校生数及民办校学生数占比情况。可以看出,河南、山东、广东、江苏四省地方普通本科高校在校生规模较大,都超过了100万人,四川、河北两省也接近100万人。各省份地方普通本科高校在校生数中民办校在校生数占比差异较大。最高的是宁夏(50%),其次是湖北(41%)、广东(40%),浙江(37%)、福建(34%)、海南(33%)、江苏(32%)、重庆(32%)、江西(31%)、河北(31%)等省份也较高;占比较低的省份以西部的省份为主,包括甘肃(17%)、青海(10%)、新疆(9%)、内蒙古(7%)等。

  (二)各省份地方公办普通本科高校的财政投入水平

  本部分通过生均教育经费支出、生均一般公共预算教育事业费支出来呈现各省份地方公办普通本科高校财政投入水平的差异。

  1.生均教育经费支出

  图10显示的是2019年各省份地方公办普通本科高校生均教育经费支出。东部的北京、上海、广东、浙江等地,以及西部的青海、西藏等,生均教育经费支出较高。东北地区、西部的四川、云南等地,生均教育经费支出较低。

  2.生均一般公共预算教育事业费支出

  图11显示的是2019年各省份地方公办普通本科高校生均一般公共预算教育事业费支出。东部的北京、上海、广东等地,以及西部的青海、西藏等,生均一般公共预算教育事业费支出较高。东北地区、中部的安徽、河南、湖南、山西,以及西部的广西、云南、重庆等地,生均一般公共预算教育事业费支出较低。

  整体来看,不论是生均教育经费支出,还是生均一般公共预算教育事业费支出,较高的省份都是北京、上海、广东、浙江等地。不同的是,生均教育经费支出最低的是吉林和黑龙江,其次是四川和云南;而生均一般公共预算教育事业费支出最低的是广西,其次是辽宁。

  分地区来看,生均教育经费支出和生均一般公共预算教育事业费支出基本都呈现出U型曲线。部分东部省份和西部省份生均教育经费支出水平较高;东北部三省普遍低于全国平均水平;中部地区省份大多也低于全国平均水平。

  2019年生均教育经费支出的最高值是最低值的4倍,生均一般公共预算教育事业费支出的最高值是最低值的4.22倍。可以看出,不论是生均教育经费支出还是生均一般公共预算教育事业费支出,我国各省份地方公办普通本科高校之间的差异都非常大。

  (三)各省份地方普通本科高校的多元化筹资格局

  1. 国家财政性教育经费占比——地方普通本科高校(公民办)

  2019年,地方普通本科高校(公民办)教育经费收入中国家财政性教育经费占比的全国平均水平约为60%,各省份存在一定的差异(见图12)。占比高于70%的省份以西部为主,包括内蒙古(74%)、青海(78%)等,东部的上海(71%)、北京(77%)占比也较高;占比低于55%的省份主要是中西部省份,包括中部的湖北(55%)、湖南(51%),西部的四川(55%)、陕西(51%)、重庆(50%),此外,东部的浙江(56%)、福建(55%)、江苏(55%)占比也较低。

  2. 国家财政性教育经费占比——地方公办普通本科高校

  2019年,地方公办普通本科高校国家财政性教育经费占教育经费总收入比例的全国平均水平约为69%,大部分省份处于60%~80%之间(见图13)。北京的这一比例相对较高,超过了80%;其次是上海,接近80%。而重庆、湖南的这一比例相对较低,低于60%;其次是江苏、浙江等,低于65%。

  图13与图12相比,大部分省份与全国平均水平相比所在的位置变化不大。变化明显的省份,比如湖北,仅看地方公办普通本科高校,国家财政性教育经费占比相对比较高;比如贵州,仅看地方公办普通本科高校,国家财政性教育经费占比低于全国均值。

  3.国家财政性教育经费占比——地方民办普通本科高校

  2019年地方民办普通本科高校教育经费收入中国家财政性教育经费占比的全国平均水平约为10%,各省份也存在一定差异(图14)。占比最高的省份为东部的浙江(27%),其次是西部的宁夏(22%)、新疆(19%)、重庆(16%),东部的河北(15%)、北京(13%)、广东(11%)。占比低于5%的包括天津(2%)和福建(3%),中部的安徽(3%)、湖南(4%)、山西(4%),东北部的辽宁(4%)、黑龙江(5%)。

  (四)小结

  1. 各省份地方公办普通本科高校财政投入情况

  从生均教育经费支出和国家财政性教育经费占比(注:为保持四象限图的横纵坐标的口径一致,此处“国家财政性教育经费占比”采用数据库数据。)两方面来看(见图15),各省份地方公办普通本科高校的投入情况可以分为以下几种情况:

  (1)生均教育经费支出和财政投入占比都较高的地区,包括北京、上海、广东、青海等。这类地区或者是经济发达地区,或者是得到大量财政转移支付的西部地区(经费投入高、而在校生规模小),因此财政投入水平较高,且生均教育经费支出水平也较高。

  (2)生均教育经费支出低、财政投入占比也低的地区,包括湖南、山东、辽宁等。这类地区财政投入压力较大,而且由于在校生规模较大,因此生均教育经费支出水平较低。

  (3)生均教育经费支出高、而财政投入占比低的地区,包括浙江、江苏、福建等。这几个省经济相对发达,财政投入和非财政性投入都比较高,因此生均教育经费支出水平较高。而由于非财政性投入高从而使得财政性教育经费占比显得相对较低。总的来看,教育经费投入压力相对较小。

  (4)生均教育经费支出低、而财政投入占比高的地区,包括黑龙江、山西、甘肃等。这类地区虽然政府财力有限但财政投入的努力程度较高,因此财政性教育经费占比较高;在校生规模不大但财政投入总量有限,因此生均教育经费支出较低。总的来看,这类地区财政投入压力较大。

  从生均一般公共预算教育事业费支出和财政性教育经费占比两方面来看,呈现出与生均教育经费支出基本类似的特征,仅个别省份出现了变动。比如,以生均教育经费支出、生均一般公共预算教育事业费支出的中位数为基准,湖北从临近分界线上升到第(1)类,略高于中位数水平;陕西从临近分界线下降到第(2)类,略低于中位数水平。

  2. 各省份地方普通本科高校办学和投入情况

  从地方普通本科高校(公民办)、地方民办普通本科高校的国家财政性教育经费占比,以及民办高校在校生数占比来看(见图16),各省份地方普通本科高校教育事业发展和教育投入情况呈现出几种不同的类型:

  (1)国家财政性教育经费占比高、民办校在校生数占比低,以北京、上海等发达地区和青海、新疆等西部地区为主,这类地区公办高校占主导地位,且公办高校对财政性教育经费的依赖程度高。

  (2)国家财政性教育经费占比高、民办校在校生数占比高,典型代表广东、海南,这类地区呈现出多元主体办学的局面,公办高校对财政性教育经费的依赖程度较高。同时,各省份民办高校对财政性教育经费的依赖程度也存在差异。广东的民办高校财政性教育经费占比也相对较高,而海南则较低。

  (3)国家财政性教育经费占比低、民办校在校生数占比高,如浙江、福建、湖北、陕西。这类地区也呈现出多元主体办学的局面,高校对财政性教育经费的依赖程度相对低一些。政府的财政投入压力对于不同省份来说存在较大差异,湖北和陕西的财政投入压力相对大一些。此外,各省份民办高校对财政性教育经费的依赖程度存在差异。浙江的民办高校国家财政性教育经费占比为全国最高,福建则较低。陕西民办高校国家财政性教育经费占比相对较高,而湖北则较低。

  (4)国家财政性教育经费占比低、民办校在校生数占比低,典型代表湖南、安徽。这类地区以公办高校为主导,且公办高校比较依赖非财政性经费,政府的财政投入压力较大。

  五、各省份地方公办普通本科高校之间的投入差异

  为了更好地考察各省份对地方普通本科高校的投入情况,本节的分析对象为各省份地方公办普通本科高校,不含企业办、民办(注:由于数据清理过程中,部分样本存在数据无法拆分、归集到单个高校的情况而被删除,因此本部分的数据分析结果与现实情况可能存在一定的差异)。各省份地方公办普通本科高校之间投入的差异情况通过省内高校间差异,以及省内省属高校和市属高校间差异这两个维度来分析。

  (一)省内高校间差异

  省内高校间差异的分析包括:(1)通过生均支出(生均教育事业性经费支出、生均一般公共预算教育事业费支出)变异系数来看各省份省内高校之间投入的整体差异;(2)通过生均支出水平 & 生均支出变异系数综合来看各省份省内高校之间投入差异的水平高低(是低生均支出水平还是高生均支出水平的差异);(3)通过生均支出不同分位数比值(P50/P10、P90/P50)来看各省份高校间投入的具体差异体现在哪个层次的高校(头部高校、中部高校、下部高校)之间。(注:本部分生均支出涉及的折合学生数的计算方式为:年初/年末折合学生数=博士生*3+硕士生*2+本专科生+函授夜大生/3+来华留学生*2.5;折合学生数(总)=(年初折合学生数*8+年末折合学生数*4)/12;折合学生数(财)=((年初折合学生数-年初函授夜大生/3)*8)+((年末折合学生数-年初函授夜大生/3)*4)/12;生均教育事业性经费支出=教育事业性经费支出/折合学生数(总);生均一般公共预算教育事业费支出=一般公共预算教育事业费支出/折合学生数(财))

  1.生均教育事业性经费支出变异系数和分位数之比

  图17显示的是各省份地方公办普通本科高校生均教育事业性经费支出、生均一般公共预算教育事业费支出的变异系数,体现的是高校之间投入的总体差异情况。相较而言,2019年各省份内部地方公办普通本科高校的生均一般公共预算教育事业费支出的变异程度要略大于生均教育事业性经费支出的变异程度。

  从生均教育事业性经费支出的变异系数来看,广东(1.79)、上海(1.08)、黑龙江(0.77)、山东(0.48)、河南(0.45)的变异系数较大,高校间总体差异较大;吉林(0.22)、湖南(0.21)、海南(0.14)、甘肃(0.13)、宁夏(0.07)的变异系数最小,高校间总体差异较小。

  从生均一般公共预算教育事业费支出的变异系数来看,广东(1.98)、黑龙江(1.00)、上海(0.88)、河南(0.53)、广西(0.5)、湖北(0.5)的变异系数较大;陕西、贵州和海南(0.21)、甘肃和吉林(0.18)、宁夏(0.05)的变异系数较小。

  各省份高校间的总体差异体现在不同层次高校之间,我们用不同分位数之比来反映。图18显示的是各省份生均教育事业性经费支出、生均一般公共预算教育事业费支出的不同分位数之比。

  从生均教育事业性经费支出来看:(1)支出最高的90分位数高校与最低的10分位数高校差异较大的省份是上海(4.38)、广东(2.91)、北京(2.43)、河南(2.4)、浙江(2.23)等;差异较小的省份是湖南(1.7)、黑龙江(1.61)、甘肃(1.48)、海南(1.39)、宁夏(1.15)等。(2)支出居中的高校与最低的10分位数高校差异较大的省份是四川(1.69)、安徽(1.48)、云南和贵州(1.47)、内蒙古(1.44)等;差异较小的省份是上海和江苏(1.19)、海南(1.14)、重庆和宁夏(1.11)、青海(1.08)。中位数是1.32。(3)支出最高的90分位数高校和居中的高校差异较大的省份是上海(3.69)、广东(2.14)、北京(1.91)、重庆(1.76)、河南(1.73)等;差异较小的省份是黑龙江(1.25)、甘肃和海南(1.22)、内蒙古(1.21)、宁夏(1.03)等。中位数是1.49。可以看出,北京、上海、广东、河南等高校间差异最大,且这种差异主要是由于最高90分位数与居中的高校间的差异较大。

  从生均一般公共预算教育事业费支出来看:(1)支出最高的90分位数高校与最低的10分位数高校差异较大的省份是上海(3.62)、广东(3.2)、湖北(2.7)、重庆(2.4)、江西(2.28)等;差异较小的省份是甘肃(1.59)、海南(1.53)、吉林(1.52)、黑龙江(1.5)、宁夏(1.1)等。(2)支出居中的高校与最低的10分位数高校差异较大的省份是江西(1.44)、湖北(1.37)、山西(1.35)、山东、河北和内蒙古(1.33)、湖南(1.31)等;差异较小的省份是吉林和辽宁(1.11)、宁夏(1.08)、海南和青海(1.03)等。中位数是1.24。(3)支出最高的90分位数高校和居中的高校差异较大的省份是上海(3.09)、广东(2.47)、重庆(2.12)、湖北(1.97)、云南(1.75)、浙江(1.72)、北京(1.69)等;差异较小的省份是甘肃(1.34)、贵州(1.32)、河北(1.31)、黑龙江(1.26)、宁夏(1.02)等。中位数是1.5。可以看出,上海、广东、重庆高校间差异较大,且这种差异主要是由于最高90分位数与居中的高校之间的差异较大。而江西高校间差异大是由于居中的高校与最低的10分位数高校之间的差异较大,湖北是不同分位数高校之间的差异都大。

  2.生均教育事业性经费支出变异系数 & 生均教育经费支出水平

  基于上述分析,我们从生均教育事业性经费支出水平及其变异系数综合来看各省份的投入情况(见图19):

  第一,生均教育事业性经费支出水平高、高校间差异大的地区,以发达地区为主,包括北京、上海、广东、浙江等;第二,生均教育事业性经费支出水平高、高校间差异小的地区,也是以发达地区为主,包括江苏、福建、天津等;第三,生均教育事业性经费支出水平低、高校间差异小的地区,主要是东北、中西部地区,包括吉林、辽宁、湖南、河北、甘肃、四川等;第四,生均教育事业性经费支出水平低、高校间差异大的地区,以中西部地区为主,包括河南、广西、云南等,黑龙江、山东也属于这一象限。

  可以看出,经济发达地区普遍生均教育事业性经费支出水平高,但分成了高校间差异大和高校间差异小两类。其可能的原因,一是高校数量,高校数量多的省份更可能高校间差异大;二是高校类型,理工、农、医、综合等高校类型齐全的省份更可能高校间差异大;三是有艺术院校(音乐学院、电影学院、戏剧学院、舞蹈学院等)、体育院校、警察学院等特殊院校的地区,比如北京、上海,高校间差异大;四是部分财力较好的地区,比如深圳等,对部分高校的财政支持力度较大从而使得省内高校间差异大。更严谨的分析还有待未来进一步研究。

  而从生均一般公共预算教育事业费支出水平及其变异系数四象限图来看,部分省份所在的象限发生了变化,包括湖北、内蒙古、江西、山西等省份。其中,湖北、内蒙古和江西高校间差异变大,山西高校间差异变小。

  3.生均教育事业性经费支出不同分位数之比

  我们再从生均教育事业性经费支出不同分位数之比来看各省份投入的具体情况(见图20):第一,头部高校与中部高校之间、中部高校与下部高校之间差异都大的地区,以东部、中部为主,包括广东、河南、湖北等;第二,头部高校与中部高校之间、中部高校与下部高校之间差异都小的地区,主要是东北、西部地区,包括黑龙江、吉林、宁夏等;第三,主要是头部高校与中部高校之间差异大的地区,包括上海、北京、重庆等;第四,主要是中部高校与下部高校之间差异大的地区,以西部、中部为主,包括安徽、贵州等。

  而从生均一般公共预算教育事业费支出不同分位数之比来看,其显示的特征与生均教育事业性经费支出不同分位数之比的情况基本类似。略有不同的是,部分省份的位置发生了变化,包括湖北、重庆、北京、四川、江西等省,其反映出的高校间差异在某些层次的高校之间更加凸显。其中,湖北、重庆是最高的90分位数高校与中部高校之间的差异更凸显,北京则是最高的90分位数高校与中部高校之间的差异略降;江西是中部高校与最低10分位数高校之间的差异更凸显,四川则是中部高校与最低10分位数高校之间的差异略降。

  (二)省内省属和市属高校间差异

  省内省属和市属高校间的差异通过“国家财政性教育经费占比”“生均教育事业性经费支出”“生均一般公共预算教育事业费支出”等指标来考察。

  1.省属和市属高校及学生分布

  从各省份省属和市属高校(注:省属和市属高校根据地区代码来分类)的分布情况来看(见表3),总体来说还是省属高校占比高。在既有省属又有市属高校的19个省份中,辽宁作为中位数,其市属高校占比为14%。高于这一比例的省份,比如贵州、福建、内蒙古、河北、浙江等;低于这一比例的省份,比如江苏、云南、湖北等。从省属和市属高校的学生分布情况来看,基本与省属和市属的高校分布情况类似。上海、山东等12个省份仅有省属高校。

  2.省属和市属高校国家财政性教育经费占比

  从各省份省属和市属高校国家财政性教育经费占比(注:国家财政性教育经费占比=国家财政性教育经费/总收入。本部分国家财政性教育经费通过报表分项加总得出,加总数未能涵盖所有应属于国家财政性教育经费的收入)来看(见图21),广西、内蒙古是省属高校高于市属高校。广西省属和市属高校的国家财政性教育经费占比分别是64%和52%,内蒙古是77%和57%,省属和市属高校最大相差20%,相较而言,这两个省份的省属高校更依赖财政性教育经费。云南(62%)、山西(71%)是省属和市属高校基本持平。除此之外的其他15个省份普遍是市属高校高于省属高校。其中,湖北市属高校和省属高校的国家财政性教育经费占比分别为89%和61%,广东是85%和58%,黑龙江是85%和73%,安徽是82%和57%,湖南是73%和57%,河南72%和60%,市属和省属高校最大相差28%。相较而言,这些省份的市属高校更依赖国家财政性教育经费,财政投入较高,多元化筹资能力较弱。

  3. 省属和市属高校生均教育事业性经费支出

  图22-1显示的是各省份省属和市属高校生均教育事业性经费支出的情况。在19个既有省属又有市属高校的省份中,有10个省份是省属高校高于市属高校,包括山西、河北、河南、广西、陕西、贵州、福建、江苏等,这些省份省属高校获得的经费投入较多,多元化筹资能力高于市属高校;有9个省份是市属高校高于省属高校,包括广东、浙江、湖北、黑龙江等,这些省份市属高校获得的经费投入较多。

  生均一般公共预算教育事业费支出的情况则有所不同(图22-2)。广西、山西、河北、内蒙古、贵州这5个省份是省属高校高于市属高校,其中,山西省属和市属高校的生均一般公共预算教育事业费支出分别是17226元和10367元,贵州是22992元和17845元,省属和市属最大相差6859元。河南、福建、江西这3个省的省属市属高校相差无几。除此之外的其他11个省份是市属高校高于省属高校,广东、浙江、湖北、黑龙江等省份仍属这一类。其中,广东市属和省属高校的生均一般公共预算教育事业费支出分别是66810元和23877元,湖北是55789元和18668元,湖南是26427元和14473元,陕西是22940元和17198元,市属和省属最大相差4万多元。相较而言,这些省份市属高校获得的财政支持力度较大。

  六、总结

  (一)各省份高校间投入差异

  根据以上对我国各省份地方普通本科高校的国家财政性教育经费占比(公民办、公办、民办)、生均教育经费支出水平(公办)和省内(公办)高校间差异情况的分析,可以将我国各省份地方普通本科高校的财政投入情况大致总结为四种类型。具体为:

  类型一:财政性教育经费占比低、生均教育经费支出水平高。其中,(1)高校间差异大:典型省份为浙江;(2)高校间差异小:典型省份包括江苏、福建。类型二:财政性教育经费占比高、生均教育经费支出水平高。其中,(1)高校间差异大:典型省份包括北京、上海、广东;(2)高校间差异小:典型省份包括天津、内蒙古。类型三:财政性教育经费占比低、生均教育经费支出水平低。其中,(1)高校间差异大:典型省份为广西、重庆;(2)高校间差异小:典型省份为湖南、四川。类型四:财政性教育经费占比高、生均教育经费支出水平低。其中,(1)高校间差异大:典型省份为山西、湖北;(2)高校间差异小:典型省份为河北、甘肃。

  需要指出的是,从高等教育投入的可持续性来看,生均教育经费支出水平低,且财政性教育经费占比高的省份,是教育投入最困难、财政投入可持续性最脆弱的省份。这些地区政府财政投入努力程度已经很高,在地方财力有限的情况下政府对高校的投入很难再有所提升,因此,这些地区地方普通本科高校教育经费投入的提升、财政投入可持续性及其进一步发展面临很大困难。

  此外,生均教育经费支出水平低,且财政性教育经费占比低的省份,其地方普通本科高校的投入问题也是需要更多关注的。这类地区以西部和中部地区为主,也包括东北部地区的个别省份。要进一步提高教育投入水平,财政投入仍须更多努力。

  (二)各省份省属和市属高校间投入差异

  从各省份省属和市属高校之间的差异来看,在既有省属高校又有市属高校的省份中,大部分省份(除了4个省份)是市属高校的财政性教育经费占比高于省属高校(最高相差28%),这些省份的市属高校财政投入程度较高,而多元化筹资能力较弱。而且,超过三分之二的省份市属高校的生均一般公共预算教育事业费支出高于省属高校(最高相差逾4万元),且这些省份中绝大部分省份市属高校的生均教育经费支出也高于省属高校。这些特征在一定程度上体现了这些省份市属高校获得的财政性教育经费支持的力度之大,同时也具备一定的多元化筹资能力。

  部分省份市属高校的发展,与地方政府财力的不断提升并加大对地方高校的投入密不可分,也与本省市属高校的数量和类型相关。除了广东、浙江这样体现得尤其明显的少数省份之外,市属高校的生均一般公共预算教育事业费支出高于省属高校的省份还包括湖北、湖南、四川、黑龙江、辽宁、云南,以及安徽、陕西、江苏。其中,仅广东、浙江、辽宁、江苏的市属高校超过2所,其他省份均只有1到2所市属高校。

  具体来看,广东的市属高校绝大多数是头部高校(在深圳、广州等地),仅有1所下部高校,市属高校在生均支出水平上(无论是生均教育事业性经费支出,还是生均一般公共预算教育事业性经费支出)整体上是一骑绝尘;浙江的市属高校分布比较均匀,属于头部、中部、下部的都有,头部高校拉高了生均支出的均值。这两个省的大部分市属高校获得的财政性投入的支持力度大,同时多元化筹资能力也比较可观。

  湖北、四川各有2所市属高校,湖南有1所市属高校,均为头部高校或排名较高的高校。这三个省的市属高校获得的财政性投入的支持力度大,同时也具备一定的多元化筹资能力。

  辽宁的5所市属高校比较分化,既有头部高校也有下部高校,头部高校拉高了生均支出的均值。云南的2所市属高校,1所为头部高校,1所从生均教育事业性经费支出来看为一般高校,从生均一般公共预算教育事业性经费支出来看为头部高校。这两个省的市属高校呈现出两极分化,对财政性教育经费的依赖和多元化筹资能力差别很大。黑龙江有1所市属高校,从生均教育事业性经费支出来看为排名较高的高校,从生均一般公共预算教育事业性经费支出来看为一般高校。政府财力有限,需从其他来源获得经费。安徽有1所市属高校,从生均教育事业性经费支出来看为一般高校,从生均一般公共预算教育事业性经费支出来看为头部高校,主要依赖财政性教育经费投入,多元化筹资能力弱。

  陕西有1所、江苏有5所市属高校(以中部、下部高校为主),整体来看主要依赖财政性教育经费投入,多元化筹资能力弱。相较而言,省属高校的经费投入状况整体好于市属高校。

  七、本报告的不足和下一步研究计划

  (一)不足

  第一,除了历年《中国教育统计年鉴》《中国教育经费统计年鉴》之外,本研究主要使用的是“2019年中国教育经费统计数据库”数据。考虑到高校教育经费的投入和支出会存在年度的不平衡性(受结余结转等的影响),有些省份在具体的指标上可能会出现年度差异比较大的情况,而单年的数据则无法反映出这些情况。

  第二,报告分析了各省份的省属高校和市属高校之间的投入差异,而市属高校和市属高校在校生数占比仅为13%和10%,有些省份的市属高校和在校生数少之又少,目前的分析仅停留在国家财政性教育经费占比、生均教育经费支出等指标的比较,尚未深入分析。

  (二)下一步研究计划

  随着“双一流”建设的推进,各地都出台了加强地方本科高校建设的方案,支持高水平大学建设,鼓励地方高校分层、分类发展。在地方高校的高质量发展背景下,分析其教育经费投入情况,既有的这些维度和指标还是有很多不足与局限,哪些维度、哪些指标更能反映地方高校的特色发展与贡献,需要进一步探究。

  尽管我们从经费构成以及生均支出水平方面,分析了各省份高校间差异和各省份省属高校和市属高校间差异,也用四象限图对各省份的经费投入情况进行了刻画,但是,如何进一步分析、解释这些差异,还需要做更多具体的研究。

  此外,本报告关于各省份高校间差异主要分析的是地方教育部门和其他部门办的703所普通本科高校,不包括民办普通本科高校,因此不能反映各省份地方普通本科高校的全貌。民办高校在地方属高校中占比38%,而且在各省份的分布差异很大,值得专门研究。

  参考文献

  熊思东.新中国地方高校70年:使命与作为[J].群言,2019(10):23-26.

  周森.中国高等教育发展的财政策略[R].北京大学中国教育财政所科研简报《中国教育财政》2023年第9期。

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